田凯

从2014年党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，到2024年全国人大常委会年度立法工作计划将检察公益诉讼法列入任期内拟提请审议的项目，检察公益诉讼制度已经历了10年发展历程。当前，在党中央顶层设计的路线图上，检察公益诉讼经过理论和实践的不断探索、充实、检验、调整，已经进入施工图的拟定阶段。现阶段，检察公益诉讼在诉讼模式、诉讼构造、诉讼目的、诉讼过程等方面，表现出了与传统诉讼类型的诸多明显不同，这也决定了检察公益诉讼法应具有鲜明的立法特色，是遵循诉讼规律同时又实现创新发展的立法。

检察公益诉讼是遵循诉讼规律的一种新型诉讼形态。检察公益诉讼的特色，集中体现于它在遵循诉讼规律之上的创新和发展。一方面，检察公益诉讼的根本利益诉求与传统诉讼不同。民事诉讼、行政诉讼是有关主体在其自身权益受到损害时，以诉诸公力救济的形式，获得纠纷解决和权利保障实际效果的诉讼活动，二者均以私益保护为利益诉求。检察公益诉讼则是在国家利益或社会公共利益受到损害时，由检察机关作为法定授权起诉主体，通过检察公益诉讼对行政机关、行为人的违法行为（作为和不作为）进行合法性监督，实现公共利益保护和客观法秩序维护的目的，以公益保护为利益诉求。另一方面，检察公益诉讼的利益保护效果与传统诉讼不同。民事诉讼、行政诉讼发生于私益主体权益受到损害之后，保护范围和效果均受原告具体诉讼请求的限定，而检察公益诉讼不仅担负着守护人民群众美好生活的司法期待，也承载着推进国家治理体系和治理能力现代化的司法价值。在此制度目标之上，检察公益诉讼的保护范围不断拓展，所关涉的均为人民群众急难愁盼问题所聚焦的领域。同时，检察公益诉讼的保护幅度也不断延展，针对潜在的公益损害风险，可及时督促行政机关依法履行法定监督管理职责，从源头上共同推动公益损害问题的及时解决。

检察公益诉讼制度是新时代提升法律监督质效的重要制度设计，诉讼是履职载体，监督是履职本质，二者互为支撑，实现在办案中监督，在监督中办案。以诉讼的方式进行，决定了检察公益诉讼应当遵循诉讼法一般规律，按照民事诉讼法和行政诉讼法的一般规定来履行诉讼义务。但是，履行法律监督职责又决定了检察公益诉讼在传统诉讼之外另有广泛作用空间，与传统诉讼之间的差别较为明显。因此，在立法中需要以创新思维对这一新型诉讼形态予以规范和支持。

检察公益诉讼具有审前和审判程序的“双中心”诉讼结构。民事诉讼、行政诉讼遵循司法最终救济原则，当有关主体因私人之间或私人与行政机关之间发生纠纷或冲突诉诸审判机关时，由审判机关围绕所争议的事实作出排他性终局裁决。因此，民事诉讼、行政诉讼以审判环节为中心，相关诉讼主体进行诉讼活动的场域集中于审判程序。检察公益诉讼的本质是检察机关通过行使宪法赋予的法律监督权，在法定的检察公益诉讼诉权范围内，对被监督主体是否正确实施法律以及实施情况如何，以司法办案的形式进行监督。为充分发挥检察机关在公共利益司法保护中的法律监督作用，检察公益诉讼制度设计了审前程序和审判程序两个阶段的诉讼过程，并由此形成了检察公益诉讼审前和审判程序的“双中心”诉讼结构，在常规诉讼发生场域之外，为检察权与行政权提供了实现良性互动的空间。

具体而言，在审前程序中，检察机关的法律监督重点是行政机关的行政行为，对于违法行使法定行政职权或不履行法定监督管理职责的行政机关，通过与其磋商、向其制发检察建议等“柔性”监督方式，督促处在公共利益保护第一顺位的行政机关先行自我弥补、自我纠错。若实现了公共利益保护的目的和效果，那么在这一阶段便终止诉讼的进行，有效节约了司法资源，充分彰显了监督效能。在审判程序中，检察机关针对审前程序中尚未纠治到位的违法行为、尚未保护到位的公共利益，通过“诉”的确认这一刚性监督方式，与同为公共利益司法保护重要力量的审判机关相协同，以法律适用共识与合力的形成为基础，强化对于行政权的监督效果，体现司法裁判价值的引领作用。同时，检察机关在审判程序中同样延续诉讼监督职责，在更广范围内确保法律的统一和正确实施。

可见，检察公益诉讼的审前程序与审判程序之间既相互联系又相对独立，是在我国权力制约与监督机制下，依据宪法确定的职能分工，实现检察权、审判权与行政权权能最大限度发挥的有益探索与实践，与民事诉讼、行政诉讼有显著区别，应在检察公益诉讼立法中对民事诉讼、行政诉讼所不具有的审前程序加以重点规范。

检察公益诉讼包含调查、公诉和审判三阶段的诉讼流程。民事诉讼、行政诉讼遵循“不告不理”原则，相关主体向审判机关提起诉讼，审判机关经审查认为符合起诉条件并受理后，民事诉讼、行政诉讼的诉讼流程才开始，并在审判机关作出裁判并完成执行之时结束。刑事诉讼以犯罪追诉和社会秩序维护为目标，其诉讼流程的进展受案件事实、证据情况以及法律规定等多方面影响，诉讼发生始末可存在于公安机关侦查阶段、检察机关起诉阶段以及审判机关审判阶段。

检察公益诉讼的诉讼活动则因其诉讼目的、诉讼结构以及诉讼主体的特殊性，在诉讼流程上呈现出不同于民事诉讼、行政诉讼的独特性，形成了包含调查、公诉和审判在内的三阶段诉讼流程。以行政公益诉讼为例，检察机关在向审判机关提起诉讼之前，首先要针对行政机关是否有违法行为（作为和不作为）、国家利益或者社会公共利益是否受损开展调查工作；随后要对行政机关是否具有法定监督管理职责以及履职能力如何、公益损害事实和状态进行全面审查，决定是否提起行政公益诉讼并确定合理诉讼请求；最后经审判机关裁判后，检察机关仍要持续跟进监督裁判结果的执行情况，使受损公益最终得到真正、有效救济。

检察公益诉讼的三阶段诉讼流程，明显要长于民事诉讼、行政诉讼的一阶段诉讼流程，但和刑事诉讼的诉讼流程有一定的相通之处。在检察公益诉讼和刑事诉讼中，检察机关同样都是代表国家，以程序性权力启动公益保护或秩序维护之诉，并在诉讼全过程中发挥实质性主导和推动作用。因此，应对检察机关在检察公益诉讼中的诉讼地位进行准确定位，并在立法中以不同于民事诉讼、行政诉讼规定的规则加以体现。

（作者系河南省人民检察院党组副书记、副检察长）

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