发展低空经济，如何实现“管得住”与“放得开”？

时间：2025-02-21 17:29:19| 来源：法治网

近期，国家发改委成立低空经济发展司，引发外界普遍关注，被视为低空经济高质量发展的又一重大利好。围绕低空经济如何“管得住”与“放得开”等重要问题，相关探究也在走向深入。日前，法治网研究院邀请北京市航空法学会会长董念清、中国航空运输协会无人机工作委员会副主任程泊霖、南京航空航天大学人文与社会科学学院教授王立志、北京航空航天大学法学院副教授薄守省、《法治日报》律师专家库成员麻侃律师，围绕相关问题展开了一场深入交流。

法治网研究院：去年底，国家发改委成立低空经济发展司，引发外界关注。我们注意到，近日，低空经济发展司召开会议传达部署加强安全监管工作要求，强调要坚持管得住才能放得开，切实强化风险意识，因地制宜、把握节奏，逐步释放低空经济发展活力。您认为，发展低空经济应该如何处理好“管得住”与“放得开”的关系？

王立志：简单来讲，“管得住”与“放得开”之间是相辅相成的关系。首先，“管得住”是前提和基础。管不住会导致泥沙俱下，甚至会产生飞行器质量参差不齐、噪音扰民、隐私泄露、安全威胁等问题。可以说，管不住，就无法“放得开”，也不能放开。故此，“管得住”首先是安全基础的法治保障。

其次，“管得住”的目的是“放得开”，管的目的不是管死，而是通过管理，使低空经济能够安全有效率的发展。放开不是不管，而是在依法管理基础上的合法运营，是依法前提下的自由发展。

如何协调“管得住”与“放得开”之间的关系，一直是我们在市场管理中的难题。我认为，在低空经济发展中，第一，要确立基本的制度框架，比如管理原则要首先确立下来，是包容审慎还是严查严管，管理方法是开放动态监管还是封闭静态监管，是技术监管还是备案监管亦或许可监管，管理程序的便利性与用户友好性等均是相关立法需要考虑的问题。

第二，相关管理立法应当以基于风险的管理为立法思路。“管得住”应当以风险为基础，紧盯低空经济存在的各类安全风险、市场风险，从最大化风险预防的视角配置法律制度，而不是从绝对杜绝风险的视角配置制定。因此，在现有法律基础上，结合实验数据、实时数据、风险行为模式分析等进行动态灵活的技术管理，是一条可取之道。

第三，以“放得开”为目标进行管理立法，而不是以管住不放、管死为立法目标，这就能够较好地平衡“管得住”与“放得开”的关系。

薄守省：低空经济确实是一个新的经济增长点，未来可期。低空经济要健康发展，需要平衡几对矛盾。首先是效益与风险之间的矛盾，其次是管制与自由之间的矛盾。

产业发展的基本点应该是“放水养鱼”，先给予各种便利促进产业发展，产业发展壮大了，财税效益等自然而然就来了。低空经济的准入要本着扩大经营自由的原则设置，鼓励各类市场主体积极参与其中，但相关配套法律法规需要进一步完善。低空经济产业要想获得更大发展，应该鼓励法律框架下的自由竞争。

法治网研究院：当前，用高水平法治护航新质生产力发展已经成为一种共识。有观点认为，我国亟待建立健全专门针对低空经济特许经营权的全国性法律法规。您认为在此方面，应该如何进一步完善相关法律法规？

董念清：低空空域的有序和安全使用是发展低空经济的基础。目前，在国家空管委的领导下，在四川、安徽、湖南、江西进行了低空空域管理改革试点，在低空空域管理上取得了积极成果。低空空域管理改革试点工作，为下一步全国低空空域的管理改革提供了思路，积累了经验，也为制定低空空域管理法律法规打下了坚实的实践基础。

低空经济的发展，离不开低空空域这一重要载体，更离不开法治的保障。为保障低空经济的发展，需要制定低空空域管理的基本法律制度，在此基础上，再加上现在各地出台的支持政策和配套法规，低空经济有望成为真正的战略性新兴产业。

王立志：目前在机场特许经营权方面的确还没有建立完善的法律法规，但可以依据的是《民用机场管理条例》第38条与国家发改委等6部门共同发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，以上条例办法为机场的特许经营提供了可操作性规则。

就低空经济而言，各地的立法积极性较高，但需要注意区分中央事权与地方事权，注意地方立法应当符合法律和行政法规。国家层面也应适时制定全国性的低空经济促进制度，在航空安全的前提下，均衡考虑不同类型的航空发展需求，促进低空经济与其他航空经济的共同发展。

法治网研究院：当前，低空经济在eVTOL与无人机技术的强劲驱动下，正步入一个蓬勃发展的黄金时期，已经成为新质生产力的典型代表。为了让低空经济更好地展翅高飞，您还有什么建议？

程泊霖：当前，低空经济的发展势头迅猛，展现了其巨大的市场潜力和广阔的发展前景。要实现快速健康发展，就必须加快高质量高可靠性的各类航空器的研发和制造，争取在五至十年内取得一批显著的成果。在大中型无人运输机，较长航程高可靠性eVTOL（即电动垂直起降飞行器）取得适航认证，满足市场需求。在低空管理、基础设施、场景对接等方面要进一步发力。这需要循序渐进，把基础打牢，进一步完善法律法规，做好顶层设计和规划，真正实现统筹发展。

麻侃：各地政府推动低空经济发展的过程中，必须坚持依法行政的底线。低空经济中的飞行安全问题，可谓兹事体大。国家层面应该加强顶层谋划，完善产业法规和强制性标准体系。合法性以外，还有很多需要注意的问题。比如，要充分调动社会化、市场化力量，不要过早地设立产业门槛，否则会影响市场活力。又比如，低空经济要真正形成超级巨大的市场规模，除了eVTOL与无人机技术重大突破以外，还需要成熟的基础设施与丰富的规模化应用场景。

低空经济发展空间非常大，但是必须要耐心培育，充分尊重企业的产业主体地位，加强应用基础研究和前沿研究，强化企业科技创新主体地位。地方政府对其不能拔苗助长，更切忌杀鸡取卵。

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